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近年來(lái)，每當(dāng)一次次暴雨來(lái)襲時(shí)，我們的城市屢屢出現(xiàn)汽車“潛水”、市民“看海”的奇景；當(dāng)一場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)澇發(fā)生時(shí)，我們的家園上演著財(cái)產(chǎn)損失甚至人員傷亡的悲劇。

為何我們的城市“年年防澇年年澇”？何時(shí)我們的家園，面對(duì)暴雨能安然無(wú)恙？

專家學(xué)者建議應(yīng)通過(guò)立法，為城市內(nèi)澇構(gòu)筑一道堅(jiān)固的法律防線，恒久地保護(hù)公眾的幸福和家園的安寧。

嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)

“年年防澇年年澇”  災(zāi)害步伐總比治理更快

2012年7月21日，北京遭遇61年來(lái)最強(qiáng)暴雨，導(dǎo)致79人遇難，市內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，城區(qū)道路63處積水；

2011年7月18日，江蘇南京遭遇強(qiáng)暴雨襲擊，城區(qū)的許多主干道變成一片汪洋，交通出現(xiàn)嚴(yán)重堵塞；

2011年6月18日，強(qiáng)降雨導(dǎo)致湖北武漢城區(qū)多處滯水，滯水讓武漢城市交通幾近癱瘓，中心城區(qū)多處變成汪洋一片，車道成“河道”；

2009年3月28日，廣東廣州城區(qū)遭遇50年一遇的強(qiáng)暴雨，造成市區(qū)共54處水浸雨，內(nèi)澇嚴(yán)重……

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年對(duì)國(guó)內(nèi)351個(gè)城市排澇能力的專項(xiàng)調(diào)研顯示，2008年至2010年間，有62%的城市發(fā)生過(guò)不同程度的內(nèi)澇，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過(guò)3次以上的城市有137個(gè)；在發(fā)生過(guò)內(nèi)澇的城市中，有57個(gè)城市的最大積水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)。

早在2003年，一場(chǎng)百年一遇的特大暴雨襲擊南昌，市區(qū)內(nèi)澇嚴(yán)重，有人稱整個(gè)城市在“水上漂”。為此，從2003年開(kāi)始，南昌市先后投入20多億元，改造城區(qū)地下排水系統(tǒng)。2005年，再次投入10多億元的巨額資金，啟動(dòng)了1000多條小街小巷地下排水系統(tǒng)改造工程。2011年6月14日，南昌6小時(shí)降下31.5毫米暴雨時(shí)，雖然整個(gè)城市“水上漂”的場(chǎng)景不復(fù)存在，但一些街道路段還是出現(xiàn)了內(nèi)澇。

2009年3月28日，廣州發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇后，當(dāng)?shù)卣贸?億元對(duì)城區(qū)200多處易浸地點(diǎn)進(jìn)行了改造，沒(méi)料到第二年5月7日的一場(chǎng)暴雨，又造成了一些新的積水點(diǎn)。

不僅這兩個(gè)城市，其他一些城市在每次內(nèi)澇過(guò)后，相關(guān)部門都會(huì)針對(duì)暴露的問(wèn)題采取措施補(bǔ)救整改。然而當(dāng)下一次暴雨來(lái)襲時(shí)，卻仍難以走出“年年防澇年年澇”的怪圈。

為何內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的步伐總是跑得比治理的措施更快？有學(xué)者認(rèn)為，這樣的治理方式，之所以不能從根本上解決問(wèn)題，原因之一在于內(nèi)澇治理沒(méi)有納入法治化軌道，一直處于被動(dòng)的應(yīng)對(duì)而不是主動(dòng)的防治。

法制現(xiàn)狀

全國(guó)性法律滯后  地方探索未能突破

目前，我國(guó)城市內(nèi)澇防治整體上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。1998年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)防洪法》，僅規(guī)定“城市防洪規(guī)劃要納入城市總體規(guī)劃”、“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城區(qū)排澇管網(wǎng)、泵站的建設(shè)和管理”。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院教授莫紀(jì)宏指出：“雖然該法的立法目的是指向防洪，但是，該法適用的重點(diǎn)領(lǐng)域是江河湖海的防洪，對(duì)于城市內(nèi)澇這種新型水災(zāi)沒(méi)有專門條款加以規(guī)定，所以依據(jù)防洪法根本無(wú)法應(yīng)對(duì)諸如今年的北京水災(zāi)。”

近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)城市出臺(tái)了治理城市排水防澇的地方性法規(guī)，如上海、四川、南京等地出臺(tái)的城市排水管理?xiàng)l例，重慶、杭州、成都等地出臺(tái)的市政設(shè)施管理?xiàng)l例等。然而，綜觀各地立法，雖然有一些成功的探索，但是在排水設(shè)施規(guī)劃建設(shè)等方面的相關(guān)規(guī)定上仍顯不足，究其原因主要是因?yàn)槿狈γ鞔_的上位法作為依據(jù)。

以《四川省城市排水管理?xiàng)l例》為例，該條例僅有七條規(guī)定涉及規(guī)劃建設(shè)，而整整四章23條都是有關(guān)排水許可、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污水處理運(yùn)營(yíng)、設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理等日常管理內(nèi)容。我國(guó)目前大多數(shù)省市的地方法規(guī)和四川的條例一樣，日常管理的規(guī)定較多，涉及規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容較少。

在城市排水設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方面，《南京市城市排水管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“城市排水專業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)合理安排排水管網(wǎng)、排水泵站、污水處理廠等排水設(shè)施，提高城市防洪排澇能力和城市污水集中處理能力。”可是，對(duì)于何為“合理”，沒(méi)有具體的技術(shù)指標(biāo)。而國(guó)外的相關(guān)立法，如日本《東京都下水道條例》，則分別明確了接入公共下水道的排污和排水兩種排水管道直徑和坡度。與國(guó)外立法相比，目前我國(guó)的地方立法對(duì)于規(guī)劃建設(shè)的要求沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中缺乏可操作性。

立法建議

將內(nèi)澇防治納入法治軌道  立法前先修訂技術(shù)規(guī)范

針對(duì)目前相關(guān)立法滯后的現(xiàn)象，要不要立法、怎么立法，專家學(xué)者有不同看法。

眾多專家學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)圍繞城市排水設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中如何預(yù)防內(nèi)澇，設(shè)施的日常維護(hù)管理，發(fā)生內(nèi)澇時(shí)的應(yīng)急管理措施，以及各方法律責(zé)任進(jìn)行立法，將治理城市內(nèi)澇納入法治軌道。

“依法管理城市，用法治手段應(yīng)對(duì)城市的天災(zāi)，是一個(gè)很好的思路”。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)李林教授說(shuō)。

筆者在采訪時(shí)，也聽(tīng)到不少法律專家持不同意見(jiàn)，他們認(rèn)為沒(méi)有必要專門制定一部城市內(nèi)澇防治法。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)解決包括城市內(nèi)澇在內(nèi)的城市災(zāi)害有很多規(guī)定，如：城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市規(guī)劃編制辦法、防汛條例、城市道路管理?xiàng)l例等，其中，對(duì)政府和社會(huì)各方的相關(guān)責(zé)任都有規(guī)定。如果這些法律法規(guī)得到認(rèn)真執(zhí)行，城市內(nèi)澇問(wèn)題一般應(yīng)該不會(huì)發(fā)生，至少不會(huì)頻繁發(fā)生。

對(duì)此，莫紀(jì)宏說(shuō)：“目前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)城市內(nèi)澇問(wèn)題雖有所涉及，但缺少整體觀念，執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)各自為政、多頭管理的問(wèn)題。鑒于城市內(nèi)澇成災(zāi)明顯、應(yīng)急期短、問(wèn)題突出，有必要在法律上建立一項(xiàng)專門的城市內(nèi)澇防治制度，特別是對(duì)于城市內(nèi)澇應(yīng)急，目前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定相互脫節(jié)，各種事先的應(yīng)急設(shè)施設(shè)備和機(jī)制的建立不周全，因此，有必要通過(guò)單獨(dú)立法來(lái)規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作，至少應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)層面上明確城市政府在內(nèi)澇防治方面的基本法律職責(zé)。” 

福建省人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、辦公廳主任游勸榮提出：“在制定內(nèi)澇防治法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將我國(guó)現(xiàn)有法律中有關(guān)防澇的規(guī)定加以整合，對(duì)這類法律的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，加以提升。同時(shí)，近年來(lái)，一些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章有關(guān)城市內(nèi)澇防治的不少規(guī)定被實(shí)踐證明是行之有效的，在國(guó)家進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，也應(yīng)當(dāng)一并加以總結(jié)、吸納。”

北京交通大學(xué)土木建筑學(xué)院教授王元豐從城市規(guī)劃建設(shè)的角度提出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，制定城市內(nèi)澇防治法很有必要。但是，當(dāng)前更重要的任務(wù)是修訂有關(guān)技術(shù)規(guī)范，使其更能適應(yīng)我國(guó)城市發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)。

王元豐介紹，事實(shí)上對(duì)于預(yù)防城市內(nèi)澇，我國(guó)早有技術(shù)規(guī)范規(guī)定，如2001年6月1日實(shí)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》，但該規(guī)范已超過(guò)十年，它所涉及的城市排水系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，都適應(yīng)不了城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，應(yīng)進(jìn)行全面修訂。他說(shuō)，在修訂中，既要全面考慮氣候變化對(duì)我國(guó)城市降雨的影響，又要考慮提高城市排水工程的設(shè)防水平。在修訂的同時(shí)，還要對(duì)城市排水工程按照現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行全面檢查。

不僅是專家學(xué)者，越來(lái)越多的公眾也認(rèn)為有必要制定相關(guān)法律法規(guī)，將治理城市排水防澇納入法治軌道。日前，陜西省人大常委會(huì)征集未來(lái)五年（2013年—2017年）立法規(guī)劃，許多市民建議為下水道的設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理以及防治城市內(nèi)澇立一部法規(guī)，使城市排水問(wèn)題有法可依。

城市內(nèi)澇防治法應(yīng)涉及哪些內(nèi)容，專家學(xué)者也給出了一些建議。

莫紀(jì)宏認(rèn)為，城市內(nèi)澇防治法應(yīng)當(dāng)包括：城市選址、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市下水道工程、城市雨水綜合利用、城市排水系統(tǒng)的管理和監(jiān)督、城市內(nèi)澇防治演習(xí)、城市居民防澇能力建設(shè)、城市內(nèi)澇應(yīng)急、城市內(nèi)澇防治相關(guān)法律責(zé)任。其中應(yīng)明確，對(duì)于新建城市的選址要有明確的內(nèi)澇防治要求，對(duì)新建城市的排水防澇有科學(xué)的規(guī)劃和安排；城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要注意地方排水系統(tǒng)的相互聯(lián)系，防止各自為政，建立城市防澇的主體排水工程；對(duì)于城市積水，要以疏導(dǎo)為主，建設(shè)與自然水域有機(jī)結(jié)合的排水系統(tǒng)。

游勸榮提出有幾個(gè)方面內(nèi)容必須寫(xiě)入法律：防澇預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制和體系建設(shè)，類似防臺(tái)風(fēng)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制體系；建立防澇工程與建設(shè)工程“三同時(shí)”制度；明確法律責(zé)任。

鏈  接

內(nèi)澇防治立法的他山之石

日本：嚴(yán)格規(guī)定技術(shù)指標(biāo)

1958年，日本公布《下水道法》，并一直沿用至今。該法詳細(xì)規(guī)定了公共下水道、流域下水等設(shè)計(jì)和管理標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)定各下水道的排水能力和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)。各城市也都據(jù)此制定了本地的《下水道條例》。如《東京都下水道條例》,根據(jù)排水面積的大小分檔規(guī)定了接入公共下水道的排水管道直徑和坡度。排雨用管道,排水面積超過(guò)1500平方米的,直徑要在230毫米以上。2003年頒布的《特定都市河川浸水被害對(duì)策法》還明確規(guī)定流域內(nèi)的居民、事業(yè)者要努力促使雨水的蓄留與滲透，新的雨水滲透的阻礙行為在面積1000平方米以上的必須取得許可。

美國(guó)：強(qiáng)制“就地滯洪蓄水”

美國(guó)早已制定有強(qiáng)制性的防城市內(nèi)澇法律，對(duì)城市內(nèi)澇防范、治理措施，規(guī)定得相當(dāng)詳盡。多個(gè)州均立法規(guī)定，城市新開(kāi)發(fā)區(qū)域必須實(shí)行強(qiáng)制的“就地滯洪蓄水”，如科羅拉多州、佛羅里達(dá)州和賓夕法尼亞州分別制定了《雨水利用條例》。這些條例規(guī)定新開(kāi)發(fā)區(qū)的暴雨洪水洪峰流量不能超過(guò)開(kāi)發(fā)前的水平，所有新開(kāi)發(fā)區(qū)必須實(shí)行強(qiáng)制的“就地滯洪蓄水”。以芝加哥為代表，美國(guó)鼓勵(lì)興建地下隧道蓄水系統(tǒng)，以解決城市防洪和雨水利用問(wèn)題。其他很多城市還建立了屋頂蓄水和由入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統(tǒng)。

德國(guó)：鼓勵(lì)雨水就地利用

德國(guó)就防洪工程規(guī)劃建設(shè)、防洪管理、洪水預(yù)警、抗洪搶險(xiǎn)以及災(zāi)后救濟(jì)等方面都有相應(yīng)的具體法規(guī)，并指定有關(guān)執(zhí)行部門。德國(guó)聯(lián)邦政府有關(guān)于水的法律法規(guī)，各州政府還有自己的水利法，形成了較完善的法律體系。2005年，德國(guó)議會(huì)通過(guò)《改善預(yù)防洪水保護(hù)法》，對(duì)《家庭用水法（WHG）》、《建筑法》以及其他相關(guān)法律進(jìn)行了修訂。按照相關(guān)規(guī)定，德國(guó)新建的住宅、廠房、花園等均要設(shè)計(jì)雨水利用裝置，沒(méi)有雨水利用裝置，政府將征收占建筑物造價(jià)2%的雨水排放費(fèi)。對(duì)于能主動(dòng)收集使用雨水的住戶，政府則每年給予1500歐元的“雨水利用補(bǔ)助”。

（徐安然整理）